Desafios de Engajamento dos Governos no Fórum de Governança da Internet

O Fórum de Governança da Internet, ou IGF, é o principal espaço de debate sobre a governança das redes em âmbito mundial e visa a criar um ambiente de diálogo entre os principais atores que fazem parte desse ecossistema. Porém, por ser um evento de natureza multissetorial, o IGF encontra alguns desafios relacionados à manutenção das expectativas, interesses e engajamento dos diferentes setores envolvidos no fórum. Este artigo, portanto, tem como objetivo a apresentação de alguns dos desafios enfrentados pelo IGF global nos últimos anos.

O que é o IGF?

O Fórum de Governança da Internet, ou IGF, é um evento anual destinado a discussões acerca de políticas relacionadas aos aspectos técnicos, regulatórios e sociais advindos da expansão da Internet. É resultado de uma série de deliberações feitas durante a criação da ICANN e no âmbito da Cúpula Mundial da Sociedade da Informação (ou WSIS), que objetivaram a constituição de um espaço de diálogo multissetorial sobre a governança das redes.

O fórum foi construído sob diretrizes de transparência, inclusão e horizontalidade, com uma proposta de espaço consultivo onde atores da sociedade civil, governo, setor privado e academia pudessem discutir os desafios e o futuro de uma sociedade conectada

A programação do evento é construída de modo a aceitar propostas pela comunidade global, as quais são avaliadas por um grupo de trabalho chamado Multistakeholder Advisory Group, ou apenas MAG, responsável por selecionar os workshops que constituirão o evento. Os critérios de avaliação das atividades levam em consideração multissetorialismo, diversidade regional e igualdade de gênero.

É possível citar inúmeras vantagens trazidas pelo fórum à comunidade mundial, sendo uma das mais relevantes o surgimento de iniciativas similares de caráter nacional ou regional, as quais já ultrapassam a marca de 80 IGFs espalhados pelo mundo.

Inicialmente, as reuniões anuais foram pensadas de modo a constituir um período de cinco anos, começando por 2006. Em 2010, porém, houve prorrogação das atividades por mais cinco anos e, finalmente, em 2015, decidiu-se por um prolongamento pela próxima década. O IGF de 2016, portanto, foi o primeiro dessa nova série.

O IGF envolve uma variedade de culturas e expectativas. Convivem, ao mesmo tempo, governos familiarizados com protocolos de reuniões intergovernamentais, agentes privados em busca de resultados concretos, membros da sociedade civil interessados em encaminhar a discussão para a defesa dos direitos humanos e academia e setor técnico focados em abordagens mais técnicas e teóricas sobre a rede.

Nesse contexto, a grande dificuldade enfrentada pelo fórum é a de conciliação de todos os interesses envolvidos e a manutenção do engajamento e participação desses grupos.

Este artigo, portanto, tem como objetivo discorrer sobre esses desafios enfrentados pelo IGF global nos últimos anos, com enfoque no setor público, visando a identificar alguns dos fatores que oferecem barreiras ao engajamento desse setor específico.

A análise quantitativa presente neste texto é baseada nos dados trazidos no “Relatórios dos dez primeiros anos do IGF”, publicado pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI), bem como nos dados fornecidos pelas páginas dos IGFs anuais.

O que é multissetorialismo?

Há um regime multissetorial de governança da Internet no plano internacional. A escolha pelo modelo remete à própria história das redes, cuja origem, evolução e funcionamento são fruto da participação de diversos setores da sociedade.

A governança da Internet não é a primeira a adotar o modelo multissetorial, mas é reconhecida como uma implementação recente e bem-sucedida.

Suas origens remetem aos debates realizados pelo Grupo de Trabalho em Governança da Internet e não propõem uma autoridade central ou um grupo de interesse que seria responsável pela liderança das discussões, mas sim uma dinâmica horizontal, inclusiva e participativa, em que cada setor poderia ter um espaço para defender seus interesses. Trata-se, portanto, de um sistema que envolve uma rede de direitos, deveres e responsabilidades compartilhados em um processo transparente, aberto e participativo de tomada de decisões:

“Governança da Internet é o desenvolvimento e a execução pelos Governos, sociedade civil e iniciativa privada, em seus respectivos papéis, de princípios, normas, regras, procedimentos decisórios e programas compartilhados que delineiam a evolução e o uso da Internet.” (extraído do relatório do Working Group on Internet Governance)

Porém, apesar da notoriedade do modelo aplicado à gestão da Internet e da sua aceitação e reconhecimento pela comunidade, sua própria definição não encontra consenso e ainda é objeto de divergência por alguns dos atores envolvidos no ecossistema. Da mesma forma, sua implementação também encontra dissensos.

A própria definição adotada pela CMSI e pelo Grupo de Trabalho em Governança da Internet já deixa muito a discutir quando não inclui o setor técnico e a academia em sua definição de governança da Internet.

Outra controvérsia é relacionada à atribuição de papéis aos grupos de interesse, tendo em vista que há uma grande dificuldade em alocar a atuação de cada participante engajado dentro de limites específicos, pois se trata de envolvimento de natureza dinâmica.

Além disso, existem barreiras relacionadas à participação igualitária de todos os grupos de interesse, pois estes encontram-se em condições diversas quanto ao seu poder econômico, expertise e influência política. É impossível colocar no mesmo patamar as condições materiais de um governo de um país desenvolvido e uma organização da sociedade civil do Sul Global, por exemplo.

Nesse sentido, a Declaração Multissetorial do NETmundial tratou de prever, em seu texto final, a existência de mecanismos de “freios e contrapesos” para equilibrar o poder deliberativo dos grupos de interesse.

Todavia, mesmo existindo debates sobre a disparidade de condições em que se encontram os setores, o desafio de balanceamento de influências encontra barreiras na ausência de parâmetros e critérios utilizados para definir participação qualitativa de grupos de interesse.

Ou seja, não existem meios completamente eficientes para avaliar a extensão em que os processos são designados de forma a efetivamente incorporar igualmente as perspectivas de todos os grupos de interesse.

Por esse motivo, há uma crescente onda de ceticismo quanto aos processos multissetoriais e o modelo é questionado de forma rotineira pelos atores envolvidos, na visão de alguns autores. Essa onda, naturalmente, se reflete nas reuniões anuais do IGF.

Multissetorialismo, Fórum de Governança da Internet e os Governos

Os Estados nacionais aparecem como atores com competência para formulação de políticas relacionadas à Internet dentro de sua jurisdição.

A natureza descentralizada da Internet, porém, oferece alguns desafios à autoridade tradicional dos governos, havendo certa relutância por parte do setor público em adaptar-se à legitimidade e a representatividade exercidas pelos demais setores na gestão das redes.

É difícil encontrar critérios para avaliar o engajamento de cada um dos grupos no modelo de múltiplas partes interessadas, havendo diferentes maneiras de medir a participação desses atores.

Uma dessas formas é observar a atividade e presença de cada um dos agentes no Fórum de Governança da Internet, que se apresenta como o espaço mais importante de discussão sobre o tema.

Em termos numéricos, os primeiros anos de IGF foram marcados por um relativo equilíbrio entre os participantes dos diversos setores. As edições iniciais mantiveram uma média de participação de cada setor próxima a 20% do total de presentes no evento.

Porém, aos poucos, foi se observando a formação de uma maioria de participantes provindos de organismos da sociedade civil, chegando a 44,6% em 2017 e 45% em 2018. Ao mesmo tempo, tem havido uma significativa redução da participação da comunidade técnica, que representou  apenas 11% dos participantes no último ano.

Os governos, por outro lado, se mantiveram com números relativamente estáveis, com 28% em 2006, 23% em 2008, 28% em 2009, 24% em 2010, 26% em 2012, 17% em 2013, 24% em 2014, 22% em 2015 e aproximadamente 20% nos anos subsequentes.

A avaliação em termos numéricos é usada para medir o envolvimento dos setores, mas é um critério insuficiente, por não avaliar de maneira qualitativa a atuação desses grupos nos processos. Outra medida para análise seria a divisão setorial do envio de propostas de workshops realizado anualmente, em que se revelaria não só a presença, mas também a iniciativa e a participação ativa dos grupos de interesse.

De uma forma geral, a sociedade civil é responsável por uma maioria na porcentagem de propostas. Nos últimos anos, esse setor era titular de 59% em 2016 e 65% em 2017 das sessões realizadas no evento.

Nesse mesmo período, os governos ficaram com as últimas posições em quantidade de workshops propostos no IGF global, com apenas 6% em 2016 e 4% em 2017.

O mesmo cenário se repete em âmbito local. No Fórum Brasileiro de Governança da Internet de 2017, os participantes do governo constituíram aproximadamente 16% do total de presentes, mas o setor ficou em último lugar em quantidade de propostas enviadas, com apenas 10% do total.

A porcentagem de presentes de um setor, portanto, não reflete necessariamente a qualidade da participação e de iniciativa nos espaços de discussão dos fóruns.

Por mais que os governos tenham mantido uma taxa de participação constante e numericamente balanceada nos últimos anos, ocuparam as últimas posições em envio de propostas de workshops, o que mostra, dentro dos limites de análise que essas fontes permitem afirmar, uma certa lacuna participativa.

Desafios de engajamento no Fórum de Governança da Internet

Desafios de natureza representativa

• Aceitação do modelo multissetorial pelo setor público

Historicamente, um grande desafio enfrentado na adoção do multissetorialismo pelo setor público é o da legitimidade do modelo, tendo em vista que os governos tendem a enxergar-se como representantes de suas respectivas populações, mesmo vindo de Estados que têm processos democráticos questionáveis.

Há, portanto, dificuldades por parte do setor em interpretar a mesma representatividade e legitimidade vinda dos demais stakeholders.

Nesse sentido, a governança da Internet já presenciou diversas articulações, por parte dos governos e de organizações de caráter predominantemente multilateral para trazer a formulação de políticas relacionadas à Internet para o cenário tradicional de discussão política entre Estados.

Essas iniciativas podem ser ilustradas pelos esforços regulatórios e de protagonismo ocorridos no âmbito da União Internacional das Telecomunicações, pelas influências exercidas por alguns governos nacionais nos processos regidos pela ICANN ou pela criação e manutenção de eventos não-multissetoriais paralelos ao IGF.

Em 2018, por exemplo, a Plenipotentiary Conference da UIT foi marcada na mesma semana do Fórum de Governança da Internet, criando, mesmo que não intencionalmente, uma cisão nos espaços de debate e uma disputa de interesses entre os atores envolvidos em ambos os ecossistemas.

• Assimetria de poder entre os governos

Da mesma forma, há outra discussão sobre assimetria de poder entre os Estados no fórum e o real poder de influência exercido pelos governos de países em desenvolvimento (Sul Global) frente aos interesses das nações desenvolvidas  (Norte Global).

Ilustrativamente, é visível a predominância de participantes de países desenvolvidos nos fóruns globais. Em todas as reuniões com dados sobre origem geográfica, a América do Norte e a Europa representavam mais de 35% dos presentes.

Importante ressaltar também que a diversidade geográfica de participação é altamente influenciada pela localização do evento. O país sede geralmente é responsável por quantidade significativa dos presentes. No IGF de João Pessoa, por exemplo, 49% das pessoas que frequentaram o evento eram brasileiros.

No entanto, questões envolvendo orçamento para realização do fórum são determinantes para a deliberação do seu local de realização.

Apesar de ser um evento oficialmente ligado à Organização das Nações Unidas, o IGF enquadra-se na categoria de projeto extra orçamentário, não sendo financiado pela organização em si. Dessa forma, a manutenção das suas atividades se dá por meio de patrocínios destinados a um fundo e por altos investimentos realizados pelo país-sede.

Os elevados custos envolvidos na organização da reunião representam uma barreira para grande parte dos países que têm interesse em sediar o fórum.

A maior facilidade, por parte dos países desenvolvidos, em custear eventos desse porte repercute na audiência do IGF, que acaba por ser predominantemente oriunda do país-sede ou de outros geograficamente próximos.

Para o Sul Global, que não dispõe de recursos públicos do mesmo porte, o orçamento acaba por ser um fator determinante de participação, tendo menos representantes quando as reuniões ocorrem no Norte Global.

Vale ressaltar também que, em 2019, um ciclo de três reuniões seguidas em países europeus – Suíça, França e Alemanha – se completará.

Desafios relacionados ao formato do evento

O IGF foi construído com o intuito de ser um processo neutro, não duplicado e não vinculante. Ou seja, quaisquer que fossem os debates travados no âmbito do fórum, deixou-se claro que essas discussões não deveriam ter caráter deliberativo ou de substituição de acordos internacionais.

Apesar de ser organizado sob a competência da Organização das Nações Unidas, o IGF não tem o caráter de fórum onde há negociações políticas, produção de recomendações ou moções vinculantes.

A ideia principal envolvida é a de construção de debates que farão parte de uma agenda multissetorial. Afinal, o IGF é um espaço onde estão presentes indivíduos de mais de 140 países, com potencial de disseminação dos conhecimentos adquiridos em contextos regionais e locais.

Todavia, mesmo sendo um fórum no qual ocorrem debates diversos e com a participação de alguns dos maiores especialistas da área, as únicas formalizações sobre as conclusões elaboradas nos workshops são os relatórios, que, por muitas vezes, são sucintos e não abarcam a complexidade das opiniões expostas. Além disso, não há qualquer maneira de garantir ou incentivar que os debates sejam disseminados posteriormente pelos participantes.

Por esses motivos, a ausência de produção de um documento final como resultado do IGF é uma das críticas sofridas pelo fórum ao redor do mundo. A ausência de resultados mais concretos das reuniões do IGF acaba por dificultar a concretização das expectativas de alguns grupos de interesse, em especial dos governos, que poderiam utilizar-se dos documentos produzidos na reunião para formulação de políticas locais.

O documento produzido durante o NETmundial, por exemplo, serviu de base para legislações e formulação de políticas em âmbito local. Os últimos dois IGFs trataram de formular documentos de síntese das discussões, mas trata-se de uma iniciativa ainda sem grandes repercussões e consolidações.

Considerações Finais

A Internet desafia a capacidade soberana dos Estados nacionais em legislar e aplicar suas regulações, pois o caráter transnacional das redes torna ineficiente a mediação, pelas autoridades nacionais, de todos os interesses presentes em uma sociedade conectada.

Da mesma forma, as novas tecnologias estão mudando a natureza da soberania tradicionalmente concebida pelo modelo Westfaliano, aumentando a participação de atores não-estatais e criando um mecanismo altamente eficiente de distribuição de poder sobre a informação.

Muito influenciado pelas próprias origens da Internet, o modelo adotado para sua governança é multissetorial. Ou seja, conta com a participação de diferentes atores interessados em seus processos.

O multissetorialismo, embora represente uma enorme vantagem em termos de participação democrática e descentralizada, possui alguns pontos cegos, tais como a representatividade e o balanceamento de poder e influência entre os grupos de interesse.

Da mesma forma que o modelo multissetorial não é isento de críticas, o IGF, sendo o mais importante evento do ecossistema de governança da Internet, também vivencia desafios de engajamento e equilíbrio de poder entre os grupos de interesse, exigindo uma reflexão acerca das expectativas de cada setor envolvidas em sua participação.

Muitos governos relutam no processo de legitimação da participação de outros setores como entes representativos. Da mesma forma, também se encontram em posições divergentes entre si dentro do IGF, havendo uma predominância participativa de autoridades públicas de países desenvolvidos. Ademais, os dados sobre propostas de workshop e presença nos fórum sugerem uma lacuna participativa desse setor.

De todo modo, o regime internacional para a Internet continua em constante transformação, requerendo envolvimento regular por parte dos diferentes grupos atuantes em sua governança.

De acordo com Kahn, a chave do sucesso para a Internet é assegurar e encorajar a participação dos grupos de interesse envolvidos, criando um ambiente propício para segurança, desenvolvimento e democratização da utilização das tecnologias de informação e comunicação.

Os governos, nesse contexto, têm o papel primordial de aplicar os princípios e fazer valer as conclusões alcançadas nos espaços de discussão dos fóruns, fazendo-se necessário, portanto, um engajamento mais ativo por parte desse setor.

Para saber mais sobre o Fórum de Governança da Internet, clique aqui.

Referências

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As opiniões e perspectivas retratadas neste artigo pertencem a seu autor e não necessariamente refletem as políticas e posicionamentos oficiais do Instituto de Referência em Internet e Sociedade.